加强政府投资项目财政管理的调查与思考
来源：会计论文网 作者：黄霄雯 发布时间：2016-05-25 点击数：2878次
近年来，各地政府投资项目不断增多，投资规模不断扩大，政府投资项目支出占财政支出的比重越来越大。如何把政府投资项目财政管理工作做好，提高财政资金使用效益，用好纳税人的每一分钱，是财政部门的重要职责和义务。为此，我们对达州市政府投资项目财政管理情况进行了调查研究。数据显示，截至2013年底，达州市本级财政投资评审中心累计完成工程预、决算项目评审1559个，审减资金24.43亿元，审减率为18.53%。在大量节约财政资金的前提下，仍能够保证财政投资项目的数量和质量，可以说，正是得益于达州市财政局在投资管理方式和制度上的创新探索。
一、达州市政府投资项目财政管理的主要做法
（一）以提升财政投资效益为核心，围绕管理强化控制
1．从工程设计环节开始审核。设计浪费是工程投资中最大的浪费，因此，控制工程造价的重要一环在于设计阶段。业主单位考虑最多的是设计方案的安全性和美观性，而不注重工程量与造价成本的匹配，从而导致“肥梁胖柱”和“超标准设计”；有的设计时故意留下“空间”，给后期施工变化预先埋下伏笔，致使工程造价难以控制。对此，达州财政局坚持在预算评审前，请受聘设计专家对施工图进行详细审核，提出合理化建议，以控制工程造价成本，避免浪费。
2．从合同签订环节防范风险。规范施工合同的签订及管理是投资管理的一项重要工作。长期以来，由于合同内容不完整、不严密导致结算纠纷时有发生。为加强风险防范，凡政府工程会同签定前，财政通过对合同中的合同价款及调整办法、工程变更、现场签证、索赔处理、进度款的支付办法等主要内容进行严密审查，从根本上控制政府性工程项目的资金使用，避免了施工过程中索赔金额巨大，变更签证较多，引起财政投资失控，施工单位牟取暴利的现象。
3.从现场签证环节加强管理。为加强对现场签证环节的管理，达州市创造性地成立了政府性工程监查办公室。财政监查办公室工作人员是施工现场的“常客”，负责施工现场实际工程量的校验工作。隐蔽工程、增加工程量等情况，必须经施工、监理、建设业主及财政监管人员四方签字确认，方可作为工程决算的依据，从而保证签证的真实、可信，有效防止结算的高估冒算及虚假签证的出现，使政府性投资工程造价成本得到了有效控制。
4.从工程变更环节严控成本。变更施工设计方案是增加工程造价的主要因素。财政首先做好施工图前期审查工作，尽量减少变更；对业主单位要求的设计变更，坚持先测算分析比较，然后按程序进行审批，克服了设计变更的随意性，堵塞了漏洞。对重大施工方案，监管人员根据施工合同、招标文件对施工方案的不合理之处提出修改意见，实施重点阶段、重点部位的重点控制，避免不合理支出的发生和增加。
5.从资金拨付环节强化管理。工程进度款控制，是实施投资全过程控制的重要内容。凡工程进度款拨付前必须进行严格的审核，根据施工现场实际施工进度，签证变更确认情况，结合合同条款对应付进度款做出及时准确的确认，确保工程项目的顺利实施，降低和防止无效支出、盲目支出造成造价失控等行为，从而使项目资金的配置运行更加科学有效。
（二）健全规章制度，不断提高财政投资管理的规范化水平
1.制定《达州市市级政府性投资项目管理办法》，规范政府投资管理行为。该办法规范了市级政府性投资项目的审批决策程序、管理权限、年度投资计划管理、预算管理、工程招标管理、质检监理管理、合同管理、资金管理、预决算管理等一系列管理办法。理顺了财政与发改、建设、审计等部门的工作程序和管理权限，理顺了财政与建设单位、施工单位、设计单位、监理单位的工作关系和工作程序。强化了财政部门在政府投资管理中的地位和作用，为保证工程质量，控制工程造价，提高政府投资效益发挥了积极的作用。
2.制定《达州市市级政府性贷款管理办法》，降低了财政运行风险。该办法从贷款申报程序、融资经费管理、贷款资金的使用和监管、贷款资金偿还等方面进行了规范，理顺了财政与融资单位、申贷单位的工作关系和工作程序，确定了财政在贷款资金管理中的核心作用，提高了融资部门的积极性。
3.制定《市级政府性投资项目民工工资保障工作制度》，有效遏制政府性投资项目拖欠民工工资的突出问题，维护了社会稳定。该制度明确了项目建设单位、市级劳动保障、建设、财政、公安、监察、司法、工商、工会、人民银行、银监局等部门和单位的职责，规范了民工工资发放的相关程序，确保了民工工资的足额发放。
4.制定《市级政府投资项目信息缺项材料认质认价操作规程试行办法》。该办法明确了施工单位、业主单位、评选委员会、供货单位等各自的工作职责和工作程序，明确了竞价方式、质量保证措施和售后服务体系等要求,保证了采购程序的公开、公平、公正和材料质量，将工程造价控制在合理水平。
5.制定《政府性投资项目预结算资料报送规程》和《政府性工程评审质量控制规程》，规定了建设单位上报预结算资料的程序、资料内容。保证了工程预结算资料的真实、完整，对评审人员、评审资料、现场监管、评审质量控制、档案管理等方面进行了规范，理顺了财政评审与建设单位、施工单位的关系，建立起财政内部三级复审机制，为保证评审质量及工程造价真实性夯实基础。
(三)实施“项目兴市”战略，拓展筹资渠道
近年来，仅达州市本级政府性投资项目规模年均达40亿元以上。在收支矛盾十分突出的情况下，达州市财政局创新思路，始终围绕全市发展大局，多方筹集资金，有力地推动了“项目兴市”战略的顺利实施。
1.科学编制市级政府性投资项目预算。首先是在充分测算当年财政建设资金供给总量及新建、续建项目当年投资完成量的基础上，坚持量入为出、收支平衡的原则，积极稳妥地编制好项目预算。二是在财政资金有限、收支矛盾突出的情况下，优先保障重点项目建设和民生项目建设。将有限的财政资金投向对全市经济社会发展起基础性、决定性的项目。三是充分发挥财政资金的杠杆作用，引导民间金融资本投入到政府性投资项目中，实现其筹资多元化。
2.创新投资项目资金支付方式。根据全市政府投资的新特点，适时调整进度款支付方式，实行进度款按“4∶3∶3”支付，不仅缓解了财政支付压力，而且倒逼工程严格按进度完成。
3.严格政府性投资项目预算约束。为有效控制政府性投资规模，凡未纳入政府性投资计划的项目，原则上不得开工建设，确属特殊情况必须实施的项目，应在落实资金来源的前提下，按照相关程序报政府审批同意后方可实施。
二、管理工作中的难点和问题
(一)决策程序有待进一步完善
部分项目可行性研究不够充分，一定程度上存在违背基本建设规律或者赶工期的应急工程，有边勘察、边设计、边施工的情况，导致施工过程中设计变更比较频繁，项目投资较难有效控制，可能造成财政资金的浪费和损失。目前的政府投资项目除具有一般项目的进度特征外，在进度工期方面，还具有政策性、法定性、超长性特征，要求相对比较急、比较快，加之项目工期与社会效益关系的密切性，更使政府投资项目的进度管理难度增大。
(二)部分项目存在概算编制不严谨
由于政府投资项目资金来源于政府财政投资，资金无偿拨付和使用，加上长期以来财政性投资项目一直实行“建、管、用”三位一体的建设管理体制，内在投资责任约束不强，而政府对项目建设过程也缺乏有效的外在管理和制约措施，导致存在不同程度的自行扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容的超概算现象，从而可能滋生腐败。
(三)现代化的项目管理水平亟待提升
随着全省经济的高速发展，大量的公用事业建设需要大量的资金投入，项目的大、专、尖等特点将同时体现。而诸如“代建制”、“PPP”和“交钥匙”等新的项目管理模式在省以下地方基本处于真空状态，这就给项目进度产生不利影响，同时也不利于带动政府投资项目管理传统观念的转变和政府职能的转变。
三、加强管理的对策建议
（一）加强政府投资项目前期管理中的财政职责
由于政府投资项目涉及的行业多、投资领域宽，投资效益为全民所关注，加之受体制机制以及政府管理部门自身、建设单位、咨询设计公司之间协调博弈等诸多局限，要想做好政府投资项目的全过程管理还需更多探索。
首先财政部门应该加强其在政府投资项目前期管理工作中的职责。所谓项目前期工作是指建设项目从谋划确定到开工建设之前所进行的全部工作，是整个项目建设程序中非常重要的阶段，具体包含项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算三个阶段。项目建议书主要解决“该不该建”的问题，可行性研究报告主要解决“该建多大”、“该怎么建”的问题，初步设计及概算主要解决“该花多少钱建”的问题。这三项内容可以说是环环相扣，逐步深化的过程。为了确保前期管理工作的有效性而非流于形式，财政部门应该予以深刻的理解，尽管由于专业技术知识的限制，前期大量工作无法亲自承担，但了解了前期工作的重要内容和重要性，财政部门就能够通过建章立制和外聘专家的方式实施卓有成效的前期管理工作。
其次是明确前期管理工作的重要性。政府投资项目前期工作是控制项目规模和投资的关键环节，也是项目能否管好的前提，高质量的前期管理工作是项目成功的基础与保障。因此项目前期工作中的需求分析、项目选址、项目规模、建设方案、项目投资估算(概算)、经济效益分析、社会效益分析等等，都应该是财政部门进行项目建设前期管理工作中掌握的核心问题。只有前期把这些问题研究透、了解够，才能最大限度避免建设时不必要的麻烦和风险，从而提高项目建设效率，推动项目尽快实施。
最后是运用系统的全局眼光，采取行之有效的措施，解决前期管理中的各种问题。例如通过完善咨询审核机制，使编制与管理工作“有规可循、有章可依”，同时加强对编制单位的审查与考核，并采取一定的退出机制。通过合同相关经济条款，采取相应约束手段和措施来促进设计质量的提高，从而有效控制设计的随意变更或任意超出项目概算。还可以将已完工项目的造价资料按规定格式录入数据库，并通过互联网共享，既可为同类项目提供造价控制依据，也可提高政府投资项目的透明度。更重要的是，要不断制定和完善相关法律法规，规范政府投资行为，保证政府投资项目的投资效益，不断加强政府投资项目的前期管理工作，最大限度杜绝“三超工程”、“三边工程”等投资乱象。
（二）主动确立适应市场经济和公共财政体制的政府投资范围
在市场经济条件下，政府的投资范围除了必须遵循市场经济的一般规律外，还应根据所在地区一定时期内的经济发展状况进行相应调整，投资范围和方式不应该一成不变。与此同时，即使投资范围的宏观层次已经确定，但如何投资以及投资多少也存在弹性，是值得认真研究的问题。建议出台专门法律规范政府性投资范围，并且在确定政府性投资范围时充分考虑这样一些问题，如转轨时期的特殊性决定了一些竞争性领域仍然需要政府性投资予以引导。主要包括农林牧渔等弱势产业，能源、交通、通讯等基础性行业;大规模的区域性开发及重点工程建设;关系未来中长期发展的关键领域与核心技术等。这样既能保障政权建设和弥补市场失灵，又能有效发挥市场机制作用，促进经济持久稳定发展。
随着经济的发展，继续加大公共设施、社会保障与社会福利方面的投资力度是政府投资的重要范围。尤其是随着社会文明程度的提高，政府的工作重心更应该体现在直接关心公民个人的生活质量、生活福利和生活环境，为此应大幅提高政府在公立教育、城镇低收入者住房、环境保护、社会保障等公用事业方面的投资，适度、科学地增加重要基础设施如水电煤气和交通运输等的投入。而上述这些，随着近期政府购买公共服务和“PPP”的大力推行，应及时加强前期立法建设，其中必然涉及政府投资范围以及各级政府确定其投资范围、投资方式的法律依据的制定。
（三）科学选取投资方式，实现政府投资效益最大化
由于财政资金有限，在法律确定政府投资范围的前提下，投资的有效性就取决于科学决策和灵活选取投资方式。关于如何选取投资方式，我们有以下几点建议：
一是将直接投入的领域仅限制在公共产品领域，这些领域在此不必赘述，大的原则就是，这些领域正是市场失灵和需要政府发挥作用的领域，有限的政府性资金必须首先满足这方面的投资需求。
二是在交通、公共事业、社会福利等准公共产品领域应该最大限度地利用社会资金，财政资金以部分投资、补助、奖励等方式投入。更进一步的融资结构和管理模式等应关注当前国家大力推行的“PPP”。
三是尽量减少以资本金注入方式的投入，之所以如此是鉴于政府性资金的供需矛盾和政府性资金投向经营性领域的各种弊端。
四是加大投资补助和贷款贴息力度。财政可根据产业政策、区域政策、技术政策和落后地区开发政策，对公共基础设施项目、公益性事业项目、国家鼓励的技术研发和产业化项目、农村基础设施项目、落后地区基础设施项目等，进行一定数额的投资补助，或对上述项目中的企业贷款给予适度贴息。通过补助和贴息鼓励非政府性资金流向上述领域，充分发挥投资补助和贷款贴息的引导作用。（作者单位：四川省财政科学研究所）
